О проблемах институционального обеспечения государственной миграционной политики

В рамках Проекта «Законодательство для добрососедства» мы продолжаем публикации материалов, которые относятся к данной теме.

В рамках этого проекта мы публикуем материал «ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ», который нам предоставил один из его авторов, профессор Государственного университета управления, доктор политических наук Владимир Волох.

Юрий Московский, директор проектов Фонда развития международных связей «Добрососедство» 

ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ

THE ISSUES OF INSTITUTIONAL PROVISION OF THE STATE MIGRATION POLICY

 

УДК 325:1

Волох Владимир Александрович, профессор Государственного университета управления, д.полит.н. (г. Москва)

e-mail:  v.volokh@yandex.ru

Суворова Вера Александровна, доцент Государственного университета управления, к.полит.н.

e-mail: sailor_mun@mail.ru

(г. Москва)

 

Аннотация

В данной стать рассмотрены проблемы институционального обеспечения государственной миграционной политики Российской Федерации. Проанализирована деятельность Федеральной миграционной службы в части реализации государственной миграционной политики за последнее время   и сделан прогноз возможных последствий в связи с   реорганизацией ФМС России. Особое внимание уделяется этапам становления институционального обеспечения государственной миграционной политики России.

Annotation

The article addresses the issues of institutional framework of the State Migration Policy of the Russian Federation. In the article is analyzed an activity of the Federal Migration Service in terms of implementation of the State Migration Policy in recent years, and is developed a forecast regarding possible consequences of the reorganization of the FMS of Russia. Closer attention is paid to the stages of an establishment of institutional framework of the State Migration Policy of Russia.

Ключевые слова

Миграция населения, государственная миграционная политика, Концепция государственной миграционной политики, ФМС России, МВД России, институциональное обеспечение миграционной политики, миграционное законодательство, сценарии развития.

Keywords

Migration of population, State Migration Policy, State Migration Policy Concept, FMS of Russia, Interior Ministry of Russia, institutional framework of migration policy, migration legislation, development scenarios.

Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная служба упразднена, а её функции в полном объёме переданы в МВД России.

Для абсолютного большинства экспертов и специалистов в сфере миграции населения, это решение было неожиданным. Давайте разберемся с миграционной ситуацией и критически проанализируем институциональное обеспечение государственной миграционной политики за последнее время, и соответственно, спрогнозируем последствия такой реорганизации федеральных органов исполнительной власти.

В 2015 году завершился первый этап реализации Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации, который в первую очередь обеспечил значительное обновление нормативной правовой базы в сфере миграции. Миграционная ситуация, связанная с экстренным массовым прибытием граждан Украины, несколько стабилизировалась и в целом не оказала негативного влияния на социально-экономическое положение страны в 2015 году.

Новый порядок привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан, действие договора Евразийского экономического союза также отрицательно не повлияли на миграционную ситуацию в Российской Федерации.

Европейский миграционный кризис, вызванный экономической, политической и национально-правовой нестабильностью в странах Северной Африки, Ближнего Востока и Южной Азии, привел к многократному увеличению потока беженцев и нелегальных мигрантов в страны Европейского союза. Попытки использовать территорию Российской Федерации, а именно ее участок с норвежской границей для транзита в Евросоюз, так называемый «арктический путь», были своевременно пресечены.

В области противодействия незаконной миграции, пожалуй, были сделаны самые масштабные реформы. Их реализация способствовала позитивному развитию миграционной обстановки как в прошлом, так и в этом году. Впервые с 2009 года въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан не имел положительной динамики. На 20% сократилось количество нарушений режима пребывания.

Наиболее эффективной мерой стало выявление автоматизированной системой лиц, находящихся на территории Российской Федерации с нарушением сроков пребывания и последующее закрытие им въезда в Россию.

Так в чем же причина ликвидации ФМС России и передачи миграционных функций в МВД России?

Наше исследование показывает, что государственная миграционная политика Российской Федерации и её институциональное обеспечение в постсоветский период формировались поэтапно, а приоритетные направления трансформировались. Именно поэтому, полагаем необходимым проанализировать основные характеристики этих изменений сквозь призму институциональных преобразований.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.06.1992 № 626 «О Федеральной миграционной службе России» [4] была образована ФМС России, на которую, в этот период была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции, создании систем управления миграционными процессами, разработки и принятия ряда нормативных правовых актов и миграционных программ, а также установления связей по вопросам международного сотрудничества в сфере миграции.

В этот период также принимаются акты, отражающие другие направления формирования миграционной политики, в частности: Указ Президента Российской Федерации от  16.12.1993 г. № 2145 «О мерах иммиграционного контроля» [1],  Указ Президента Российской Федерации  от 16.12.1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» [2], Постановление Правительства Российской Федерации от 08.09.1994 г. № 1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» [3], Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 1994 г. № 1021 «О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции»  и ряд других политических решений и нормативно-правовых актов. Именно они заложили основу работы по проблемам международной (внешней) миграции, иммиграционного контроля и международного сотрудничества России в сфере миграции населения.

Совершенствование процессов реализации государственной миграционной политики, корректировка избранного курса на приоритетный прием и обустройство вынужденных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, осуществлялась органами Федеральной миграционной службы России, по мере необходимости, вплоть до начала 2000-х годов.

Однако, Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [9] ФМС России была упразднена, а функции в сфере миграции населения были переданы в созданное Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерация России).

Сложности периода 2000 – 2002 гг.   обусловлены не столько проблемами смены руководства, сколько - неопределеннос­тью.  Более чем в течение двух лет работа миграционного ведомства, по сути, была парализована, причиной тому стала серия реорганизаций. Между ликвидацией ведом­ства, и появлением документов, регламентирующих деятель­ность нового института, образовывался большой временной период.

В тоже время, необходимо отметить, что задачи и функции в части выработки и реализации миграционной политики остались практически без изменений. Более того, с передачей этих функций и задач из ФМС России в федеральное министерство - Минфедерацию России, полномочия последнего в определенной степени даже расширились.

Ситуация осложнялась тем, что после образования Минфедерации России и изданием первого документа, определяющего компетенцию министерства в области миграционной политики, прошло более двух месяцев, а положение о министерстве было утверждено ещё более чем через два месяца. Соответственно, положения о структурных подразделениях были разработаны и утверждены только в течение последующих одного - двух месяцев. В результате, с мая до конца сентября 2000 г. миграционная служба была практически парализована, в особенно сложном положении оказались её территориальные подразделения.

Минфедерация России, по нашему мнению, без особых оснований было ликвидировано 16 октября 2001 г, а его функции переданы в МВД России, МИД России и Минэкономразвития России. Однако, управление миграционными процессами длительное время отсутствовало и лишь спустя 4 месяца - только 23 февраля 2002 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации была вновь создана Федеральная миграционная служба, уже в составе МВД России.

С упразднением Минфедерации России, вопросы реализации миграционной политики так же почти полгода не были отражены ни в одном нормативном документе. Только 23 февраля 2002 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики». В соответствии с этим документом было установлено, что МВД России, наряду с функциями, возложенными на него российским законодательством, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной политике. В центральном аппарате МВД России появилось новое подразделение – Федеральная миграционная служба. Структура ФМС МВД России по сравнению со структурой Минфедерации России осталась практически без изменений.

МВД России, не имеющее опыта в разработке и реализации миграционной политики, не владеющее навыками работы с мигрантами и НПО, полностью сконцентрировалось на борьбе с незаконной миграцией - сфере, привычной для силового ведомства.

Нельзя не согласиться с мнениями известных ученых системы МВД России В.Я. Кикотя и С.П. Ломтева, считающих, что значительная часть личного состава органов внутренних дел в тот период профессионально оказались неготовой к эффективному выполнению служебных обязанностей в условиях становления и развития институтов гражданского общества, повышения профессионального уровня руководящего состава и персонала [7, с. 3]. 

Несостоятельность МВД России комплексно управлять всеми процессами миграции населения потребовала от властей страны, в марте 2004 года провести очередную реорганизацию ФМС МВД России: была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти, включающая наряду с федеральными министерствами еще и федеральные службы, а также федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

Для ФМС России эта реорганизация имела двоякое значение.

С одной стороны, Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти. Из Министерства внутренних дел Российской Федерации ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

С другой стороны, вопросы разработки государственной миграционной политики, миграционного законодательства и координации деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции населения ещё остались в компетенции МВД России.

Несмотря на это, предложения ФМС России -  осуществляющей свою деятельность в статусе самостоятельного федерального органа исполнительной власти способствовали оптимизации миграционной политики.

С принятием и утверждением 8 июня 2012 г.  Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года начался новый этап государственной миграционной политики и её институционального обеспечения.

 Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» было зафиксировано, что Федеральная миграционная служба является федеральным   ведомством, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации. Указом Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» установлено, что ФМС России возглавляет руководитель в ранге федерального министра.

Кардинальное изменение институционального обеспечения государственной миграционной политики существенно способствовало пересмотру стратегической позиции государства, во-первых, в оценке роли миграции в социально-экономическом развитии России и, во-вторых, по отношению к методам борьбы с незаконной миграцией.

В феврале 2016 г. в Москве состоялось расширенное заседание коллегии Федеральной миграционной службы на тему «Об итогах служебной деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 год и задачах по реализации государственной миграционной политики в 2016 году».

Выступая на этой коллегии, первый заместитель Председателя Правительства России И.И. Шувалов отметил, что «в Правительстве РФ довольны работой Федеральной миграционной службы. Мы считаем, что Федеральная миграционная служба с задачами справляется, работает удовлетворительно», - сказал И. Шувалов [10].

Вместе с тем новые вызовы и угрозы в современном мире, нашествие мигрантов в Европу, ситуация с гражданами Сирии, Афганистана и Украины потребовали принять меры по оптимизации государственной миграционной политики Российской Федерации и совершенствованию управления миграционными процессами в стране в новых условиях и, как отмечалось ранее, Федеральная миграционная служба была упразднена, а её функции в полном объёме переданы в МВД России.

Подводя итоги, отметим что эффективное управление миграционными процессами, в определяющей степени зависят от качества функционирования соответствующих институтов и наличия необходимых инструментов и механизмов. Острота проблемы институционального обеспечения миграционной политики в современной России в значительной мере связана с тем, что за весьма короткий исторический период с момента своего возникновения Федеральная миграционная служба претерпела целый ряд реорганизаций. Институциональная неустойчивость и противоречивость в целом негативно отразилась на качестве реализации возложенных задач и функций.

Постоянно менявшееся институциональное обеспечение управления миграционными процессами, равно как и связанное с этим отсутствие последовательности и преемственности принимаемых решений в этой сфере, имели следствием лишь то, что работа миграционного ведомства была не только существенно ослаблена, но и во многом парализована.

Существенную роль в формировании и реализации государственной миграционной политики играют различные институты гражданского общества, в том числе Общественный совет при ФМС России, в составе которого эффективно работали известные профессионалы в сфере миграции. Странно, что, несмотря на рекомендации ряда общественный организаций, при формировании в 2017 году нового состава Общественного совета при МВД России, в составе которого 39 человек нет ни одного специалиста владеющими проблемами миграции населения. [6].

В этой связи, в настоящее время, перед Министерством внутренних дел Российской Федерации стоят сложные задачи, прежде всего связанные с тем, что на ведомство возложены новые функции не свойственные «силовому ведомству», такие как адаптации и интеграции мигрантов, реализация государственной программы содействия добровольному переселения соотечественников, проживающих за рубежом, проблемы беженцев, управление процессами внешней трудовой, внутренней, учебной миграциями и другие. Иными словами, функции, связанные с социально- экономическим и демографическим развитием страны, а также участие в реализации национальной и внешней политики России в части миграции населения.

Прогнозируя развитие дальнейшей ситуации в части оптимизации процессов управления миграцией, можно предположить следующие сценарии.

Первый сценарий: в положение о МВД России будут включены новые функции, в полном объеме соответствующие функциям бывшего ФМС России, а также Общественный совет при МВД России будет дополнен специалистами в сфере миграции.

Второй сценарий: ряд миграционных функций, связанных с социально- экономическим и демографическим развитием страны, будут переданы другим федеральным органам исполнительной власти. В этом случае нарушается комплексное управление миграционными процессами.

Третий сценарий: будет создан новый орган федеральной исполнительной власти, на который возложены функции формирования и реализации национальной и миграционной политики, а также комплексного управления всеми миграционными процессами. По нашему мнению, наиболее предпочтительно.

При всех сценариях необходимо активное профессиональное участие различных институтов гражданского общества и научного сообщества в формировании и реализации государственной миграционной политики.

По какому пути пойдет российской руководство покажет время?

Список литературы

  1. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст.4933. 
  2. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51
  3. Собрание законодательства РФ. 1994. № 21. Ст. 2384.
  4. Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О Федеральной миграционной службе России». // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1992г. N 25 ст. 1422.
  5. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 9 марта 2004 года
  6.  Приказ МВД России от 19.01.2017 № 18 «Об утверждении состава Общественного совета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // https://xn--n1ag.xn--b1aew.xn--p1ai/
  7. Кикоть В.Я.  2002. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадровой политики МВД России в сфере подготовки кадров: Автореф. дис. д-ра юрид. Наук.
  8. Тюркин М.Л.  2005. Миграционная система России: Монография. М.: Изд. Дом «Стратегия».
  9. http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=4520
  10. РИА Новости, Финмаркет 26 февраля 2016 года 14:25

Вернуться назад Версия для печати